我國是地?zé)豳Y源相對豐富的國家，地?zé)豳Y源總量約占全球的7.9%。借鑒國外經(jīng)驗，地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的發(fā)展具有政府主導(dǎo)與政策引領(lǐng)特征，未來地?zé)岙a(chǎn)業(yè)大發(fā)展需要政策支持。本篇文章探討當(dāng)前政策存在的問題及改進(jìn)方向，并對我國西部各省與東部部分省的地?zé)?/a>資源進(jìn)行初步分析。

  政策

  隨著低碳經(jīng)濟(jì)時代的來臨，可再生能源在人類社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的地位日益重要。地?zé)崮?/a>作為可再生能源家族的一員正在表現(xiàn)出快速發(fā)展的態(tài)勢。目前地?zé)崮?/a>在一次能源消費中的占比雖小，但潛力十足。從一般規(guī)律看，發(fā)展初期往往需要強有力的政策扶持，地?zé)?/a>產(chǎn)業(yè)也不例外。

  我國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

  我國地?zé)?/a>資源直接利用規(guī)模目前居世界首位，2014 年的利用規(guī)模達(dá)到48435GW，以地源熱泵、采暖和溫泉洗浴為主要利用方式。其中地源熱泵利用方式達(dá)到58%，地?zé)岵膳?/a>和溫泉洗浴分別達(dá)到19%和18%。2014年地?zé)岵膳?/a>資源利用量首次超過溫泉洗浴。1970年首先在廣東豐順建成我國第一座地?zé)?/a>試驗電站，以后又在河北懷來、遼寧熊岳、湖南灰湯、江西宜春、山東招遠(yuǎn)等地利用100℃以下地?zé)崴?/a>建立了幾座50KW~300KW地?zé)嵩囼炿娬荆〉昧艘恍┰囼灁?shù)據(jù)和建站經(jīng)驗。由于經(jīng)濟(jì)效益和穩(wěn)定運行等方面的問題，試驗電站中目前只有廣東和湖南的機(jī)組能保存下來，其中的廣東豐順3號機(jī)組至今已長期穩(wěn)定運行了20多年。西藏羊八井電站是我國最大的地?zé)犭娬?/a>，從1977–1991年的14年中裝機(jī)容量總共為25.18MW，最后一臺 3MW 機(jī)組于 1991年初投入運行。總體看來，我國地?zé)崂?/a>情況和全球利用情況基本一致，也是地?zé)嶂苯永?/a>增長較快，而地?zé)岚l(fā)電步伐緩慢。

  我國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃

  根據(jù)新的發(fā)展規(guī)劃，我國可再生能源在一次能源消費中的占比將從2015年的12%增長至2020年的15%。在新增3%的可再生能源份額中，地?zé)嵴?%?！?a href="http://x3sfp.cn/t/十三五.html" >十三五”時期中國地?zé)?/a>產(chǎn)業(yè)將逐漸進(jìn)入加速期?；诘?zé)岙a(chǎn)業(yè)資源基礎(chǔ)、發(fā)展現(xiàn)狀等多方面因素考慮，《地?zé)崮荛_發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》對我國“十三五”時期地?zé)岚l(fā)展目標(biāo)予以明確，將地?zé)峁┡?/a>和發(fā)電作為主要發(fā)展方向。其中地?zé)峁┡?/a>面積新增11億平方米，到2020年累計達(dá)到16億平方米；地?zé)岚l(fā)電裝機(jī)容量新增500MW，到2020年達(dá)到530MW。到2020年，地熱能年利用量達(dá)7000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤，地?zé)崮芄┡?/a>年利用量4000 萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。京津冀地區(qū)地熱能年利用量達(dá)到約2000萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤。

  我國地?zé)岙a(chǎn)業(yè)政策現(xiàn)狀

  壹

  國家政策

  2000 年之前，我國規(guī)范開發(fā)利用地?zé)豳Y源的政策法律依據(jù)是《礦產(chǎn)資源法》。2000年之后《水法》、《可再生能源法》等法規(guī)出臺，對地?zé)豳Y源的開發(fā)利用做了進(jìn)一步規(guī)范。除法規(guī)之外，政府還出臺了一系列行政文件如規(guī)劃、綱要和指導(dǎo)意見等，參見表1。

  貳

  地方政策

  為促進(jìn)地方地?zé)豳Y源開發(fā)利用，部分地方政府也出臺了一系列政策，這些政策包括針對地?zé)豳Y源的管理辦法、條例以及工程實施方案。如《北京市地?zé)豳Y源管理辦法》、《天津市地?zé)豳Y源管理辦法》、《云南省地?zé)豳Y源管理條例》和《內(nèi)蒙古地?zé)豳Y源管理條例》等。針對地?zé)犴椖?/a>投資高，投資回收期長影響投資積極性等現(xiàn)象存在，部分地區(qū)出臺了一些財稅補貼政策，參見表2。

  叁

  整體評價

  就政策的實施效果看，國內(nèi)現(xiàn)有的中央和地方兩級政策法規(guī)對地?zé)豳Y源直接利用有一定程度的促進(jìn)作用，近年來各地的地?zé)崂?/a>規(guī)模顯著提升。但在地?zé)衢_發(fā)利用過程中仍存在一些尚未解決的問題，政策法規(guī)亟需進(jìn)一步完善和改進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下方面：

  1

  對地?zé)豳Y源的法律屬性界定不清晰

  《中華人民共和國水法》規(guī)定水資源包括地表水和地下水；《中華人民共和國礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》附則第四十四條則規(guī)定“地下水資源具有水資源和礦產(chǎn)資源的雙重屬性。地下水資源的勘查，適用《礦產(chǎn)資源法》和本細(xì)則；地下水資源的開發(fā)、利用、保護(hù)和管理，適用《水法》和有關(guān)的行政法規(guī)?！薄?a href="http://x3sfp.cn/t/水法.html" >水法》和《礦產(chǎn)資源法》雖然明確了地下水資源具有水資源和礦產(chǎn)資源的屬性，但沒有明確界定和區(qū)分地下水和地?zé)岣拍?。這一法律界定方面的空白導(dǎo)致管理依據(jù)不清，同時會導(dǎo)致企業(yè)從事地?zé)衢_發(fā)出現(xiàn)重復(fù)繳納稅費現(xiàn)象。

  2

  依據(jù)不同的立法管理，對地?zé)豳Y源開發(fā)利用的管理規(guī)范程度不夠各級政府地?zé)豳Y源管理機(jī)構(gòu)分設(shè)在國土資源、水利、城建等部門，管理多元。主要有三種管理機(jī)構(gòu)類型：一種是將水行政主管部門確定為地?zé)岬闹鞴懿块T，比如鞍山市人大常委會主要根據(jù)《水法》發(fā)布的《地?zé)?a href="http://x3sfp.cn/t/水資源管理條例.html" >水資源管理條例》就這樣規(guī)定；第二種是將地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門作為主管部門，河北、北京、天津、邯鄲、銀川等地根據(jù)《礦產(chǎn)資源法》及其配套法規(guī)制定的規(guī)章等；第三種是將地質(zhì)礦產(chǎn)行政主管部門和水行政主管部門均列為管理部門，按照各自的職責(zé)共同管理。

  3

  法律與行政管理的協(xié)調(diào)性沒有理順

  地方政府以《礦產(chǎn)資源法》為依據(jù)，規(guī)定了必須依法辦理采礦證才能開采地?zé)?/a>資源，但是存在部分行政法規(guī)與法律沖突的有關(guān)采礦權(quán)的規(guī)定，導(dǎo)致部分地方地?zé)豳Y源的產(chǎn)權(quán)缺失或重疊，權(quán)、責(zé)、利主體不明確。由于管理不規(guī)范，在一定程度上導(dǎo)致地?zé)峋?/a>開采后的資源環(huán)保管理不到位，如地?zé)嵛菜?/a>回灌技術(shù)實施程度不夠，造成資源浪費和環(huán)境污染等。

  4

  對地?zé)衢_發(fā)利用政策的針對性、強制性需要進(jìn)一步加強，已出臺的一些政策執(zhí)行力還有待進(jìn)一步檢驗?zāi)壳安糠值胤秸雠_的地?zé)崂?/a>扶持政策收到一定的效果，但是存在的問題也比較突出。一些地區(qū)的煤改地?zé)犴椖?/a>政策落實不到位。已有的政策扶持的對象主要是地?zé)嶂苯永?/a>，且不夠全面和系統(tǒng)，很多地方對如何促進(jìn)地?zé)岚l(fā)展還沒有系統(tǒng)明確的規(guī)劃。與風(fēng)能、太陽能發(fā)電相比，針對地?zé)?a href="http://x3sfp.cn/t/發(fā)電.html" >發(fā)電的財稅扶持政策基本還是空白，這一點在《地?zé)崮荛_發(fā)利用“十三五”規(guī)劃》中有所表述。地?zé)岚l(fā)電方面，僅有羊八井地?zé)?/a>電站體現(xiàn)了國家意志與特事特辦的思路。國家層面出臺的各種法規(guī)更多的帶有鼓勵和指導(dǎo)性質(zhì)，缺少強制性與執(zhí)行力。缺乏像地?zé)岚l(fā)達(dá)國家那樣的強制性措施，國內(nèi)的地?zé)衢_發(fā)利用無法形成連續(xù)穩(wěn)定的市場需求，地?zé)岬陌l(fā)展就會缺少持續(xù)的市場拉動，難以形成符合市場經(jīng)濟(jì)要求、強制性與激勵性相結(jié)合的發(fā)展機(jī)制。

  肆

  政策優(yōu)化建議

  1

  國家層面，修訂完善現(xiàn)有法律，為科學(xué)有序的地?zé)峁芾頀咔逯贫日系K美國、日本等國家地?zé)岙a(chǎn)業(yè)之所以發(fā)展的較好的一個重要保障因素就是立法。我國目前的地?zé)峁芾磉\行無序現(xiàn)象在很大程度上與立法的滯后有關(guān)。業(yè)內(nèi)專家普遍建議修改完善現(xiàn)行《礦產(chǎn)資源法》及《水法》，對地?zé)豳Y源的屬性重新進(jìn)行法律界定，明確各級部門的管理職能與部門職責(zé)，消除地?zé)峁芾碇械恼龆嚅T，為各級管理部門對地?zé)岬墓芾砀母锾峁┓梢罁?jù)。同時鑒于地?zé)豳Y源潛力巨大以及我國對清潔能源的迫切需求，也可以考慮出臺專門的《地?zé)岱ā?，強制推進(jìn)地?zé)嵘a(chǎn)和消費，為地?zé)岽蟀l(fā)展?fàn)I造良好的法制環(huán)境。

  2

  制定中央和地方兩級規(guī)劃體系，完善產(chǎn)業(yè)運行各項標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范全國地?zé)帷笆濉卑l(fā)展規(guī)劃即將出臺，該規(guī)劃將針對全國地?zé)岚l(fā)展做出系統(tǒng)說明。鑒于各省均有相應(yīng)的地?zé)豳Y源量，故應(yīng)在全國規(guī)劃的基礎(chǔ)上出臺本地區(qū)的地?zé)岚l(fā)展“十三五”規(guī)劃及中長期發(fā)展規(guī)劃，明確技術(shù)路線和發(fā)展目標(biāo)，以形成國家與地方兩級地?zé)岚l(fā)展規(guī)劃體系。前者傾向于地?zé)岚l(fā)展的大政方針，且應(yīng)出臺和完善有關(guān)地?zé)豳Y源開發(fā)利用的各種標(biāo)準(zhǔn)和技術(shù)規(guī)范。以法規(guī)修訂為制度背景，改革管理體制和運行機(jī)制，加強地?zé)徇\行監(jiān)管和法規(guī)執(zhí)行力度，確保地?zé)岙a(chǎn)業(yè)發(fā)展步入良性發(fā)展軌道。

  3

  根據(jù)發(fā)展需要不斷完善現(xiàn)有經(jīng)濟(jì)政策

  地?zé)岙a(chǎn)業(yè)要取得大發(fā)展，財稅政策扶持是重要手段之一。僅有法治規(guī)范和行政管理手段還不夠，要有足夠的手段吸引多元投資進(jìn)入地?zé)豳Y源開發(fā)領(lǐng)域。目前的政策，特別是地方制定的地?zé)?a href="http://x3sfp.cn/t/供暖.html" >供暖補貼及地?zé)岚l(fā)電補貼政策雖有一定的效果，但距離地?zé)岽蟀l(fā)展的目標(biāo)要求還有較大距離。國際上較為通行的補貼有投資者補貼、生產(chǎn)者補貼及消費者補貼等。建議借鑒這一經(jīng)驗，從供需兩個方面加大地?zé)?a href="http://x3sfp.cn/t/開發(fā).html" >開發(fā)利用補貼力度。特別是目前國家已出臺的《政府出資產(chǎn)業(yè)投資基金管理暫行辦法》及《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》等，為地?zé)岙a(chǎn)業(yè)融資提供了良好機(jī)遇，應(yīng)借政策東風(fēng)，鼓勵各地設(shè)立地?zé)岙a(chǎn)業(yè)投資基金，充分發(fā)揮投資基金的杠桿效應(yīng)，吸引國內(nèi)外各類資金進(jìn)入地?zé)犷I(lǐng)域。同時還需從稅收、信貸、融資、上網(wǎng)電價等方面給予地?zé)岙a(chǎn)業(yè)大力扶持。

  地?zé)岙a(chǎn)業(yè)的發(fā)展初期基本上是靠政策推動。我國應(yīng)多從政策法規(guī)調(diào)整方面下功夫，為地?zé)岽蟀l(fā)展?fàn)I造良好環(huán)境。在政策法規(guī)的優(yōu)化上，應(yīng)以基本政策為核心，建立集立法、規(guī)劃、管理、技術(shù)規(guī)范于一體的地?zé)岚l(fā)展法規(guī)、制度體系，只有法規(guī)、制度體系科學(xué)合理了，政策的功能才能得以有效發(fā)揮。

  資源

  我國是地?zé)豳Y源相對豐富的國家，地?zé)豳Y源總量約占全球的7.9%，可采儲量相當(dāng)于4626.5億噸標(biāo)準(zhǔn)煤。我國主要有四個水熱活動密集帶；藏南-川西-滇西水熱活動密集帶；臺灣水熱活動密集帶；東南沿海地區(qū)水熱活動密集帶；膠東、遼東半島水熱活動密集帶。

  1

  新疆

  壹

  新疆的區(qū)域構(gòu)造概況

  新疆幅員遼闊，地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜多樣，地殼活動頻繁，各時代地層齊全，宏觀排列序次明顯，由山地到平原所出露的地層一般是由老到新序列產(chǎn)出，在地質(zhì)構(gòu)造形態(tài)上從褶皺山地到山前坳陷至廣大臺原，多呈疊瓦式斷塊構(gòu)造形跡向盆地內(nèi)梯狀陷落。

  由于受青藏隆起的影響，其宏觀地勢的變化具有南高北低、西高東低少環(huán)山封閉盆地的特點?？傊?，新疆境內(nèi)呈“三山夾兩盆”的地貌格局。

  貳

  新疆地?zé)豳Y源豐富，主要分布于阿爾泰山南坡、天山西段和西昆侖山北坡等廣大地區(qū)。各熱水區(qū)帶的水熱活動強度自北而南逐漸增強，自西向東逐漸減弱；溫泉的分布密度自北而南也逐漸增大，水溫逐漸升高。

  叁

  新疆地?zé)豳Y源類型

  新疆地區(qū)地?zé)崴?/a>分基本可分為褶皺山地斷裂型和沉降盆地型兩大熱水區(qū)。

  褶皺山地斷裂型熱水

  該類型是指地殼隆起區(qū)（古老的褶皺山系或山間盆地）多沿構(gòu)造斷裂展布的呈條帶狀分布的溫泉密集帶，其規(guī)模大小因地而異，取決于斷裂構(gòu)造帶的規(guī)模和新構(gòu)造活動強度，一般為數(shù)十公里到數(shù)百公里。

  該類型地下熱水按其所處的地理、地貌位置以及二級地質(zhì)構(gòu)造和控水?dāng)嗔褎澐譃?個熱水帶：

  ●  阿爾泰地?zé)崴?/a>區(qū)；

  ●  昆侖山西部山地?zé)崴畢^(qū)。

  沉降盆地型地下熱水

  該類型主要指分布于準(zhǔn)噶爾、塔里木、吐魯番-哈密等三大盆地中的熱水。它們最主要的特征就是熱儲層具有一定的展布空間，熱儲層結(jié)構(gòu)為孔隙含水介質(zhì)，埋藏深度較大。

  主要分布在準(zhǔn)噶爾和塔里木盆地的邊緣地帶，劃分為2個區(qū)：

  ●  準(zhǔn)噶爾盆地東西邊緣地下熱水區(qū)；

  ●  塔里木盆地邊緣地下熱水區(qū)。

  肆

  新疆地?zé)豳Y源分布規(guī)律

  新疆溫泉分布與板塊構(gòu)造關(guān)系略圖

  1-水溫20～40℃；2-水溫41～60℃；

  3-水溫>60℃；4-熱汽泉；

  5-收集前人溫泉點；6-自噴地表熱水體；

  7-板塊縫合線；8-大斷裂；

  9-蛇綠巖（蛇綠混雜巖）；10-藍(lán)片巖產(chǎn)出地；11-湖泊；12-第四系覆蓋區(qū)

  熱水的分布與地貌的關(guān)系

  新疆地下熱水的分布密度受地貌控制極為明顯，分布從中高山區(qū)、中低山區(qū)、低山丘陵區(qū)到盆地坳陷區(qū)，隨地形高度的降低數(shù)量逐漸減少，水溫也逐漸降低，對地?zé)豳Y源的勘探和開發(fā)利用構(gòu)成了不利條件。

  熱水的分布與板塊構(gòu)造的關(guān)系

  新疆的溫泉總體分布明顯具有深大斷裂控制的特征。

  新疆地?zé)峄顒泳哂邢率鰩讉€明顯的特點：

  ●  地?zé)釓娀顒訋Ф嗾共加诠虐鍓K板緣深大斷裂帶兩側(cè)的板緣活動帶上，受深大斷裂的控制比較明顯，溫泉呈條帶狀密集出露于深大斷裂的兩側(cè)；●  從全疆水熱活動的強度上看，自南而北，自西向東具有減弱的趨勢；●  從溫泉的水溫上看，也具有南部高、北部低，自南而北逐漸降低的特點。

  2

  青海

  壹

  青海省區(qū)域構(gòu)造概況

  青海位于中國西部，青藏高原東北部，是印度板塊與歐亞板塊碰撞作用在北部地區(qū)的響應(yīng)區(qū)。區(qū)域大地構(gòu)造位置屬祁呂賀山字型構(gòu)造的前弧西翼褶皺帶，秦昆緯向構(gòu)造帶及西域系和河西系構(gòu)造體系的復(fù)合部位。構(gòu)造形跡以北西西向、近東西向、北西向的褶皺和斷裂表現(xiàn)明顯，次為北東向、近東西向和近南北向的褶皺和斷裂。

  地?zé)豳Y源主要分布于共和—貴德盆地、大柴旦、都蘭、青藏鐵路沿線溫泉和玉樹巴塘地區(qū)、興海地區(qū)、同仁盆地等地區(qū)。特別在共和、貴德和大柴旦、都蘭、玉樹巴塘盆地地區(qū)已發(fā)現(xiàn)多處溫度60～93℃的地下熱水，埋深一般200～1800m。

  貳

  青海省地?zé)豳Y源類型

  青海省地?zé)崮苜Y源種類齊全，地下熱水、淺層地溫能、干熱巖三種類型均有發(fā)現(xiàn)。地?zé)豳Y源分布廣泛，在六州一地一市均有分布，但主要分布在青海省的東部、北部與南部地區(qū)。全省已發(fā)現(xiàn)水溫15℃以上的熱水或地?zé)岙惓｜c84處，其中90℃以上的中溫?zé)崴c1處（貴德93.5℃），60～80℃的低溫熱水點10處，40～60℃的低溫熱水點9處，15～40℃的低溫水點64處。

  青海地?zé)釋儆诘叵屡璧責(zé)崴镱愋?，熱水溫度多?0～40℃和40～60℃，少數(shù)在80℃以上。溫泉分布較廣，全省各地都有，主要分布于興海、熱水、貴德、都蘭、西寧盆地、同仁、剛察等地。

  叁

  青海省的地?zé)豳Y源分布規(guī)律

  按地下熱水的水動力條件、儲藏條件、地質(zhì)結(jié)構(gòu)及水文地質(zhì)特征劃分，青海省主要發(fā)育隆起帶斷裂構(gòu)造型和沉降盆地型兩大類型地下熱水資源。

  3

  云南

  壹

  云南省區(qū)域構(gòu)造概況

  云南地處特提斯-喜馬拉雅構(gòu)造域與濱太平洋構(gòu)造域的交接部位。地質(zhì)構(gòu)造復(fù)雜，巖漿活動和變質(zhì)作用強烈，類型多樣，分布廣泛，地層發(fā)育齊全，生物化石豐富，不同生物地理區(qū)（系）的生物交互混生。云南的西北部屬青藏高原的南延，南與東南亞地區(qū)相聯(lián)，是研究我國東部和西部兩大不同區(qū)域地質(zhì)構(gòu)造及其相互關(guān)系的關(guān)鍵部位。

  貳

  地?zé)豳Y源及其分布特征

  云南省的地?zé)豳Y源，根據(jù)其形成的構(gòu)造特征和賦存條件可分為三種成因類型：即近期火山和巖漿活動類型（滇西地?zé)岫鄬俅祟悾?，褶皺山區(qū)斷裂構(gòu)造類型（如滇西、滇東南地?zé)犷愋停?，深埋盆地類型（如滇東揚子準(zhǔn)地臺區(qū)的昆明盆地型）。

  按溫度和地?zé)彷d體形態(tài)，可分為產(chǎn)濕蒸汽型和熱水型。不同類型的地?zé)豳Y源各有其分布特征，據(jù)此可將全省地?zé)豳Y源劃分為以產(chǎn)出濕蒸汽為主的過熱水-高溫地?zé)豳Y源分布區(qū)，中、低溫熱水為主的地?zé)豳Y源分布區(qū)，低溫?zé)崴疄橹鞯?a href="http://x3sfp.cn/t/地?zé)豳Y源分布.html" >地?zé)豳Y源分布區(qū)。

  據(jù)不完全統(tǒng)計；全省有溫泉的縣124個，各種溫泉有七百多處，熱水鉆孔逾百個。其中低溫溫泉占51%；中溫溫泉占33%；高溫溫泉占15%；過熱泉占10%。